Deen­se digitale over­heid: een model voor Nederland?

Denemarken. Denemarken. Denemarken. Tijdens de afgelopen conferentie van Gebruiker Centraal viel de naam van dit Scandinavische land opvallend vaak tijdens de paneldiscussie over de Nederlandse Digitaliseringsstrategie. Volgens het panel is Denemarken het grote voorbeeld van hoe digitalisering wel moet: het fundament is steviger, de wet- en regelgeving is eenvoudiger en het beleid is helderder. Maar klopt het wel dat het daar zo goed gaat? En zo ja, wat doen ze daar anders? We vroegen het aan Morten Meyerhoff Nielsen, expert in digitale transformatie van de publieke sector aan de United Nations University.

Morten is een bekende van Gebruiker Centraal. Tijdens onze internationale conferentie in 2025 gaf hij de keynote Designing digital government for real user needs. Op de conferentie een jaar later verwezen Barbara Kathmann (Tweede Kamerlid Progressief Nederland), Eva Heijblom (directeur-generaal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) en Thera Olthof (voorzitter Vereniging Directeuren Publieksdiensten (VDP)) tijdens hun paneldiscussie vaak naar Denemarken. De digitalisering in Nederland gaat niet goed genoeg, zeiden ze. En in Denemarken wel. Volgens Morten klopt dat, zeker als het gaat om strategie en bestuur en beleid.

Strategie eerst

De aanpak van de digitale overheid in Denemarken onderscheidt zich op één fundamenteel punt van andere landen. “Het gaat niet alleen over de centrale overheid. Het gaat over alle lagen van de Deense publieke sector: lokale overheden, regio’s en de centrale overheid.” De coördinatie van deze 3 lagen bestaat niet alleen op papier. Hoewel de strategie onder leiding staat van het Deense Agentschap voor Digitale Overheid, wordt deze ontwikkeld in nauw overleg met vertegenwoordigers van alle overheidsniveaus, maar ook met maatschappelijke partijen en andere belanghebbenden.

“Voor deze overheidsniveaus samen is een stuurgroep opgericht. Deze stuurgroep houdt toezicht op het actieplan en neemt beslissingen over de uitvoering van dit plan.” De stuurgroep zorgt ervoor dat de strategie ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd — en dat technologie-gedreven verandering niet blijft steken in politieke discussies.

Het gaat om een bestuurlijke visie voor de lange termijn. “De visie zorgt ervoor dat de publieke sector onder meer efficiënt en effectief is”, afhankelijk van de doelen die politici stellen. Het resultaat is een publieke sector die voortdurend vooruit beweegt. Die continuïteit vereist politieke stabiliteit. Innovatie, bestuurlijke hervorming en hervormingen in onderwijs en zorg zijn te belangrijk om elke 3 maanden of 2 jaar een andere richting op te laten gaan. Maar die stabiliteit is makkelijker gezegd dan gedaan. Een reden dat strategieën vastlopen is de timing van verkiezingen.

“Beslissers nemen geen beslissingen als ze zich kandidaat stellen of campagne voeren.” Denemarken heeft hier een oplossing voor gevonden. Brede politieke meerderheden worden over partijgrenzen heen gebouwd, zodat een regeringswisseling betekent: bijsturen, niet opnieuw beginnen.

Digitaal als standaard

Terwijl Nederland nog debatteert, is Denemarken al verdergegaan met het oplossen van een praktischer probleem: hoe stop je overheden met het vragen van informatie aan burgers en bedrijven die ze al hebben? Het antwoord was: ‘digital-by-default’, ofwel digitaal als standaard. Deze strategie begon in 2012 en was grotendeels voltooid in 2015. In die periode zette Denemarken een beslissende stap. “Het gebruik van online diensten was niet langer een actieve opt-in, niet langer vrijwillig. Het werd verplicht.”

Die stap verliep niet zonder weerstand. Denen waren aanvankelijk terughoudend. Ze maakten wel gebruik van digitale diensten voor bankieren en winkelen, maar hadden niet op dezelfde manier contact met de overheid. Het argument dat hen uiteindelijk overtuigde was eenvoudig: goede publieke dienstverlening kost geld, en met een vergrijzende bevolking moest er iets veranderen. Omdat ze hoge belastingen betalen, willen Denen goede dienstverlening. Ze willen geen hogere belastingen of bezuinigingen op de verzorgingsstaat. “Er moet dus iets gebeuren. Een van de dingen die makkelijk te doen is, is ons gedrag veranderen.”

De communicatie naar zowel burgers als bedrijven was helder en direct. “De boodschap was: als je online bent, moet je het online doen. Als je geen internettoegang hebt, de digitale vaardigheden niet hebt of in een bijzondere situatie zit, bel ons of kom naar een servicecentrum en we helpen je of regelen een uitzondering. Maar je moet zelf komen vragen.” De verplichte verschuiving ging gepaard met een belofte: “We gaan het je makkelijk maken.”

Die belofte werd ondersteund met een norm voor gebruiksvriendelijkheid voor alle online overheidsdiensten. Toen de overheid deze belofte deed, werkte Morten bij het team Beleid, strategie en bedrijfsontwikkeling van borger.dk, de Deense toegangspoort tot de publieke sector. “Het implementeren van deze norm voor gebruiksvriendelijkheid was mijn laatste daad als ambtenaar.”

Een ander politiek klimaat

Zo ver is Nederland nog lang niet. “In Nederland ligt digital-by-default en het verplichten van belangrijke diensten online politiek gevoeliger dan in Denemarken. In Denemarken gaat het om efficiëntie en productiviteit.” Dat is in Nederland sinds de jaren ’80 ook zo. We volgden de New Public Management filosofie. Maar de gevolgen waren groot.

De Denen kozen voor een andere aanpak. “Hoewel kostenefficiëntie cruciaal was, lag onze focus bij deze aanpak ook op gebruikersvriendelijkheid en klanttevredenheid, met als doel deze continu te verbeteren. Goede gebruiksvriendelijkheid vermindert de weerstand tegen de voorgestelde strategie om digitaal de standaard te maken. Bovendien zorgen een goed en intuïtief ontwerp, en duidelijk taalgebruik ervoor dat er veel minder behoefte is aan ondersteuning. Dit zorgt voor minder kosten voor ondersteuning van gebruikers. Samen zorgen ze ervoor dat het risico op ontevreden inwoners wordt geminimaliseerd en de investering optimaal rendement oplevert.”

Om dit te bereiken, moet er coördinatie zijn tussen verschillende kanalen voor dienstverlening en verschillende overheidsniveaus. Hoewel Nederland de bouwstenen heeft, blijft die coördinatie tussen overheden en met name de overheidslagen een zwak punt. Dit is een zwakte die Nederland deelt met veel andere landen. Omdat Nederlanders hoge belastingen betalen, verwachten ze dienstverlening van de overheid. “Maar waarom coördineert de overheid niet tussen de verschillende lagen en de verschillende uitvoeringsorganisaties?”

Dit heeft voor een deel te maken met de recente geschiedenis. Het toeslagenschandaal, waarbij algoritmen duizenden gezinnen ten onrechte als fraudeurs bestempelden, met verwoestende gevolgen, zorgde ervoor dat het kabinet viel. Dat zorgde voor een enorme deuk in het vertrouwen in de overheid. Hierdoor werden politici en ambtenaren heel voorzichtig over een datagedreven overheid. “In Denemarken hebben we vergelijkbare uitdagingen gehad. Australië en Canada hebben vergelijkbare mislukkingen van IT-projecten gehad. Maar het gaat erom hoe de overheid ermee omgaat.”

In Denemarken is de Deense belastingdienst een goed voorbeeld. “Onze belastingdienst is een klassiek voorbeeld van hoe je technologie niet moet gebruiken.” Desondanks handelt de Deense belastingdienst goed wanneer er iets misgaat. Wanneer een datalek is vastgesteld, wordt onmiddellijk beoordeeld wat de omvang van de schade is en wordt vastgesteld wie er getroffen zijn. Mensen die getroffen zijn worden dan meteen geïnformeerd. Dat is de juiste aanpak. Maar dat ging mis in Nederland. “Het ergste wat je kunt doen voor vertrouwen is het probleem negeren of beweren dat er geen probleem is.” Precies dat gebeurde in Nederland.

Gegevens vanzelfsprekend gedeeld

Een groot verschil tussen Denemarken en Nederland is de manier waarop de landen omgaan met gegevensuitwisseling. In Denemarken hoeven inwoners hun gegevens maar 1 keer aan de overheid te verstrekken. Overheidsorganisaties verdelen die gegevens onderling in plaats van dat ze steeds opnieuw ernaar vragen. “Dit is het eenmaligheidsbeginsel. De hele publieke sector betaalt gezamenlijk voor het centrale bevolkingsregister.”

In Nederland zien we vaak beperkingen door de AVG. Maar binnen de AVG is gegevenswisseling mogelijk als we ons houden aan 3 algemene principes. “Ten eerste, gebruik alleen gegevens die essentieel zijn voor een specifieke dienst. Ten tweede, vraag alleen gegevens bij andere overheidsorganisaties op als een gebruiker een bepaalde dienst aanvraagt. Daarmee geeft deze de overheid de rechtvaardiging om die gegevens op te vragen. Ten derde, zorg ervoor dat de nationale infrastructuur voor gegevensuitwisseling voldoet aan de wettelijke privacyregels en aan technische beveiligingseisen.”

Het alternatief — burgers en bedrijven die informatie heen en weer verplaatsen tussen instanties — is gewoon niet meer van deze tijd. En als de overheid het makkelijk maakt, pakt de burger dat met beide handen aan. “De overgrote meerderheid van mensen zal zeggen: ‘Nee, doe jij het maar voor mij, want het is jouw werk. Ik ben belastingbetaler en ik heb er geen zin in.’”

Proactieve overheid

Als je deze denkwijze doortrekt, kom je uit bij een overheid die handelt voordat je er om hoeft te vragen. “De overheid weet wanneer je recht hebt op pensioen. Waarom moet je er dan om vragen?” Hoe dat er in de praktijk uitziet, wordt duidelijk als je kijkt naar iets alledaags als verhuizen. Als je in Denemarken je gemeente vertelt dat je gaat verhuizen, vraagt een ambtenaar of je partner meekomt, stelt deze automatisch een andere school of opvang voor je kinderen voor, en krijg je meteen een nieuwe zorgverzekeringspas. Ook worden alle overheids- en private organisaties die je fysieke adres nodig hebben automatisch geïnformeerd.

En zo gaat het niet alleen bij verhuizen. Bij geboorten en sterfgevallen zorgen vertrouwde tussenpersonen van de overheid, zoals medisch personeel, ervoor dat andere overheidsinstanties proactief contact met je opnemen. Kortom, burgers hoeven geen contact op te nemen met instanties, de overheid verbindt de instanties met elkaar. En zo heeft de technologie nog veel meer mogelijkheden die nu onbenut blijven.

Niet als doel, maar als middel

Een proactieve overheid heeft alleen zin als digitale diensten ook echt worden gebruikt. Ook hier zijn verschillen tussen Nederland en Denemarken. “Het grote verschil gaat niet over wie er online is, maar hoe vaak mensen online contact hebben met de overheid.” In beide landen is het percentage inwoners dat online contact heeft met de overheid ongeveer hetzelfde: rond de 97-99% in Denemarken, 96% in Nederland. Maar in Denemarken hebben de inwoners veel vaker contact met de overheid. Dat is in Nederland vaak maar 1 keer per jaar, bij de jaarlijkse belastingaangifte. Met de lokale overheid hebben ze bijna geen contact. Dat is in Denemarken wel anders.

Senioren worden vaak als argument gebruikt om digitale diensten langzaam in te voeren. Maar die reden klopt niet. “Senioren zijn online. En hoe langer je wacht, hoe meer senioren online zullen zijn.” Elke keer dat 2 Denen met pensioen gaan, treedt er maar één Deen toe tot de arbeidsmarkt. Als er niets verandert, wordt dit in de toekomst onbetaalbaar. Deze demografische druk maakt proactieve, effectieve en kostenefficiënte dienstverlening urgent. Daarom heeft Denemarken ervoor gekozen technologie niet als doel te zien, maar als middel.

Een grote kans

In Nederland is dus verandering nodig. En die kan snel gaan. Want de EU ID-wallet komt eraan. Het is meer dan alleen een digitale identiteitskaart. Deze wallet biedt een nieuwe kans voor zowel Denemarken als Nederland. Door af te stappen van traditionele dienstensilo’s als gemeentes, belastingdienst en pensioenfondsen, kan de overheid voorspellende, proactieve en gepersonaliseerde diensten ontwerpen.

Technologie en data vormen de basis voor een nieuwe generatie overheidsdiensten: slimmer, sneller en gebouwd rond de inwoner in plaats van de overheidsorganisatie. “Je kunt de wallet combineren met wat ik een container-app zou noemen. Je kunt die combineren met je digitale post, je berichtmeldingen, toegang tot bepaalde gegevenspunten en voorkeuren zoals orgaandonatie, allergieën, naaste familie.”

Voor Nederland zou de wallet de kloof met Denemarken kunnen dichten — als de politieke wil er is. Wie weet zal er op een nieuwe conferentie van Gebruiker Centraal weer een paneldiscussie zijn over de digitalisering in Nederland. En zal iedereen positief zijn over de nieuwe situatie. Denemarken is niet langer een voorbeeld, maar een gelijke.