We moeten niet samen bruggen bouwen

In een uitgebreid interview deelt Fredrik Scheide, strategisch adviseur bij de Noorse Arbeids- en Welvaartsadministratie (Nav), zijn visie op internationale overheidsdienstverlening. Een diepere blik op goede voorbeelden uit Noorwegen, wet- en regelgeving, duidelijke taal en toegankelijkheid, fluiten naar kwijtgeraakte kanaries, nepsnorren in Alabama, ziplines, en de noodzaak om te stoppen met samen bruggen bouwen… maar ook om juist samen bruggen te bouwen?!

Fredrik is een ervaren manager in overheidsland met veel ervaring in transformatieprocessen en digitale transformatie, zowel in de publieke als private sector. Hij werkt aan de ontwikkeling van waardegedreven producten en diensten, en richt zich de laatste jaren op het opzetten van wendbare bestuurskaders voor de publieke sector.

‘We hebben een brug nodig’

We beginnen met een verhaal dat pijnlijk illustreert wat er vaak misgaat bij het ontwerpen van overheidsdiensten, gebaseerd op een waargebeurd verhaal. Noorwegen kent vele eilanden. Op een van die eilanden hadden bewoners een sterke wens voor een brug naar het vasteland. Althans, dat dachten de politici, maar daar komen we straks op terug.

De veerdienst tussen het eiland en het vasteland voldeed steeds minder, doordat de behoefte om vaker naar het vasteland te reizen toenam. Deze ‘behoefte’ van de enkele honderden eilandbewoners werd het uithangbord van veel lokale politici. Die namen de wensen van hun kiezers letterlijk en beloofden dat er een brug zou komen.

De brug werd gebouwd. En zoals je je kunt voorstellen, is het bouwen van een brug extreem duur, met kosten die makkelijk in de miljarden lopen. Om deze enorme investering te compenseren, werd er een tol ingevoerd. En niet zo’n kleintje ook: zo’n 70 euro per keer dat je over de brug ging. Die tol leidde tot allerlei ongewenste en onverwachte gevolgen: “Mensen kochten bijvoorbeeld een tweede auto: 1 voor op het eiland, 1 voor op het vasteland. Ze liepen dan over de brug om de tol te vermijden. Anderen kochten een boot om naar het vasteland te varen. De veerdienst was namelijk stopgezet. De meeste gezinnen verhuisden uiteindelijk van het eiland vanwege de tol.”

“Wat de politici niet begrepen, is dat wanneer je de markt vraagt om een brug, dat ingenieurs alleen met ideeën zullen komen over hoe je de perfecte brug bouwt, die voldoet aan alle gewenste specificaties”, vertelt Fredrik. “Als ze in plaats daarvan hadden gevraagd om een oplossing voor hoe de inwoners naar het vasteland konden komen (de werkelijke behoefte), zonder een brug te noemen, dan hadden ze alternatieve oplossingen gekregen. Denk aan een tunnel, betere veerdiensten of misschien… een zipline (tokkelbaan)”, zegt Fredrik humoristisch.

De verkeerde vragen stellen

Dit verhaal laat zien hoe we vaak te snel naar een oplossing grijpen zonder het onderliggende probleem of de echte behoefte te begrijpen. In plaats van de situatie te verkennen, springen we meteen naar oplossingen die passen binnen een reeks veronderstelde specificaties en aannames.

Neem de brug bijvoorbeeld: was het echt nodig om er 1 te bouwen? Wat had er veranderd door een andere vraag te stellen? In plaats van de vraag: ‘hoe bouwen we een brug?’, de vraag: ‘waarom hebben we een brug nodig?’. We gaan uit van het voor de hand liggende antwoord: ‘omdat mensen naar de overkant moeten komen’. Dan wordt de oplossingsruimte ineens veel groter: een tunnel, een verbeterde veerdienst of talloze andere opties kunnen dan naar voren komen.

Maar wat als we nog een stap verder gaan? Fredrik: “Waarom vragen we niet: ‘waarom moeten de bewoners eigenlijk naar de overkant?’ Misschien was de werkelijke behoefte gewoon betere communicatie. In dat geval is een kostbare, gigantische fysieke infrastructurele oplossing misschien helemaal niet nodig. Iets simpels als een digitale dienst had dan de behoefte misschien al ingevuld, zonder dat er transportinfrastructuur gebouwd of beheerd hoefde te worden en er miljarden uitgegeven moesten worden.”

Buiten de overheidskaders denken

Dit verhaal is een perfect voorbeeld van onze neiging om direct bruggen te bouwen wanneer iemand iets nodig heeft, zonder te begrijpen wat het werkelijke probleem is en of dat een brug als oplossing vereist. Het sluit aan bij Fredriks visie op hoe we diensten ontwerpen, waarbij een gebrek aan begrip voor problemen en collega’s ons beperkt in het creëren en optimaliseren van diensten. “Overheidsdiensten worden ontworpen binnen een vast kader, een vaste bubbel. We laten weinig ruimte voor creativiteit, om buiten die bubbel te denken en echt moeite te doen om een probleem te begrijpen. De leidt ertoe dat we constant ‘bruggen’ bouwen. Voor mij betekent innovatie net zo vaak dat je besluit niets te bouwen, en soms levert ergens mee stoppen meer waarde op.”

Hij gaat verder: “Wetgeving fungeert als onze bubbel. Het enige wat we bij de overheid doen, is wetgeving vertalen naar code en diensten. De wet is de specificatie waarop we bouwen. We spreken over een wendbare overheid, maar we kunnen alleen zo wendbaar zijn als de wetgeving die we vertalen,” vertelt Fredrik scherp. Hij benadrukt daarmee hoe wetgevers in feite bepalen hoe diensten eruit moeten zien. “Deze manier van diensten ontwerpen en optimaliseren is bijna de standaard in elk land.”

Dienstverleners worden dus eigenlijk beperkt door wetgeving die los van hen is gemaakt. Dat is het kernprobleem. “We creëren onze bubbel door… vast te houden aan onze eigen bubbel”, deelt Fredrik poëtisch, waarmee hij bedoelt: als wetgevers, service designers, technologen, contentmakers en andere publieke dienstverleners niet samenwerken, zullen er altijd conflicterende bubbels zijn. En veel bruggen.

Wat als je wetgevers betrekt in je ontwerpproces? Wat als je hen helpt om het probleem dat je probeert op te lossen te begrijpen, en sámen tot een oplossing komt? Dit is al 5 à 6 jaar de kern van dienstverleningsontwerp in Noorwegen. “Als je met elkaar aan tafel zit, zijn wetgevers minder bang om fouten te maken in wetgeving. Omdat ze het probleem dat je probeert op te lossen, begrijpen. En zich onderdeel voelen van de gezamenlijke zoektocht naar die oplossing. Bovendien begrijpen technologen, contentmakers, service designers en anderen hoe ze een oplossing passend kunnen maken in de wet. En belangrijker: ze kunnen de wetgeving ook aan de kaak stellen. Door deze multidisciplinaire aanpak is wetgeving niet langer ‘vast’, maar kneedbaar.

Wetgeving creëren

Door juristen en wetgevers te betrekken help je mee aan het co-creëren van nieuwe secties in de wet. Juridische collega’s kunnen dan het gesprek aangaan met wetgevers van de overkoepelende departementen, die vervolgens voorstellen kunnen bespreken met politici. “Op elk niveau worden collega’s betrokken bij het ontwerpproces, met een duidelijk begrip van waarom bepaalde wetgeving nodig is om een specifiek probleem aan te pakken. Het is een democratisch, open proces.”

“Onze aanpak bij Nav om multidisciplinair samen te werken aan wetgeving verschilt sterk van die in de meeste landen. Ons wetboek is slechts 1 boek van een paar duizend pagina’s. Dat lijkt veel, maar dat is het niet. De meeste landen hebben meerdere boeken. Sommigen gaan daar erg ver in. Zo hebben landen als Duitsland en de Verenigde Staten meer dan 10 boeken over kindertoeslagen alleen al.”

Dit laat zien hoe verschillend de aanpak per land is. In veel, zo niet de meeste, landen zijn wetten opgenomen op het ‘hoogste’ niveau van de wet, terwijl in Noorwegen algemene wetten in het wetboek staan, maar de interpretatie van die wet wordt bepaald door de onderliggende ministeries en instanties, waardoor de wet veel wendbaarder en kneedbaarder is.

Wetten en regelgeving schrijven is veel te belangrijk om alleen aan wetgevers over te laten.”

Departementen krijgen de verantwoordelijkheid over een deel van de wet. Organisaties die verbonden zijn aan dat departement geven praktische interpretaties van die wet. Een voorbeeld: “Een van de diensten die onze instantie aanbiedt, is een werkloosheidsuitkering. De wet stelt dat je actief werkzoekend moet zijn om in aanmerking te komen voor die uitkering. Nav, werkend met wetgevers, bepaalt vervolgens wat ‘actief werkzoekend’ betekent. Dat geeft ons de vrijheid om een definitie te kiezen die past bij onze praktijkervaring met dit specifieke onderwerp. Wetten en regelgeving schrijven is veel te belangrijk om alleen aan wetgevers over te laten.”

Het toevoegen van gedetailleerde interpretaties en beschrijvingen van een wet op hoog niveau maakt het moeilijk om subsumptie uit te voeren. Een subsumptie betekent in dit geval het opnemen van iets onder een algemenere wetcategorie of -concept. Veel landen treden met wetten in te veel detail op te hoog niveau.

Sommigen gaan daarin veel te ver. Fredrik: “In Californië in de Verenigde Staten mag je na 19.00 uur niet fluiten naar je kwijtgeraakte kanarie, en in Alabama is het illegaal om een nepsnor te dragen in de kerk als mensen daardoor moeten lachen.” De wet is dan extreem gedetailleerd geschreven, maar je kunt niet letterlijk iedere situatie uitdenken. Dan kun je reacties krijgen als: ‘Ik floot niet naar mijn verloren kanarie, beste agent, ik leerde mijn papegaai alleen maar een fluitketel na te doen.’ Te gespecificeerde wetten kunnen hun doel volledig voorbijschieten.

Taal- en toegankelijkheidswetten in Noorwegen

In Noorwegen zijn departementen verantwoordelijk voor de interpretatie van de wetten. Zo heeft onlangs het Taaladviesbureau van Noorwegen de Wet voor Duidelijke Taal ingevoerd. Deze wet stelt dat iedereen recht heeft op duidelijke informatie. Alle organisaties, zowel publiek als privaat, moeten zich eraan houden. De wet volgt het voorbeeld van de toegankelijkheidswet, waarin staat dat alle diensten aan bepaalde toegankelijkheidseisen moeten voldoen.

Organisaties kunnen een boete krijgen als ze niet voldoen aan de criteria voor toegankelijkheid of duidelijke taal. “Boetes voor het niet naleven van de Wet voor Duidelijke Taal verwacht ik binnenkort. Voor het niet voldoen aan de toegankelijkheidswet zijn al boetes uitgedeeld. Luchtvaartmaatschappij Scandinavian Airlines (SAS) kreeg een boete van €15.000 per dag omdat hun boekingssysteem niet toegankelijk was. Ze hadden 2 weken nodig om het op te lossen. Een kostbaar geintje dus.”

Met dergelijke boetes maakt Noorwegen duidelijk hoe belangrijk het is om diensten toegankelijk en begrijpelijk te maken, maar uiteindelijk moet de gebruiker de drijvende factor zijn. “Je krijgt niet meteen een boete, maar je moet wel aantonen dat je serieus aan deze onderwerpen werkt,” zegt Fredrik.

Duidelijke taal gaat niet over simpele woorden gebruiken

Hoe voldoe je dan aan de taalwet in Noorwegen? Fredrik vertelt dat het om meer gaat dan het gebruiken van eenvoudige woorden. “Het gaat over het structureren van een boodschap en hoe je die overbrengt. Je moet de brief in een context plaatsen: voor wie schrijf je en waarom? Daar begin je mee. ‘Dit is waarom we je schrijven’. Vroeger begonnen wij een brief met allerlei wetgeving en overbodige informatie, waardoor mensen een halve hartaanval kregen bij het lezen van een brief. Nu nemen we voor het schrijven afstand en denken we na over de context van de persoon.”

De Wet voor Duidelijke Taal in Noorwegen schrijft niet voor hóe je moet schrijven, maar stelt dat de persoon die je brief ontvangt in de eerste zin moet begrijpen waar het over gaat. “Daarom moet je de brief beginnen met wat de lezer nodig heeft, niet wat jij als organisatie nodig hebt. Het is ook aan te raden om met opsommingen te werken en standaardteksten te gebruiken die voor iedereen hetzelfde zijn, om verwarring te voorkomen. Als een brief gaat over het goed- of afkeuren van een aanvraag, leg dan de beslissing uit. ‘Je krijgt geen werkloosheidsuitkering, omdat …’”

Woorden spelen wel een belangrijke rol, maar begrijpelijke woorden maken op zichzelf nog geen goede brief. “Je moet wel gewone, alledaagse taal gebruiken. Als je toch specifieke termen moet gebruiken, leg die dan uit in je brief. Maar het volgen van een checklist voor het structureren van een brief is het belangrijkste in Noorwegen.” Je vindt de checklist voor duidelijke taal in de Nav Toolbox (Noors).

We zouden samen bruggen moeten bouwen

Fredrik besluit: “Metaforisch gezien zouden we samen bruggen moeten bouwen, maar we moeten niet letterlijk samen bruggen bouwen. Het herstructureren van het overheidssysteem is ingewikkeld en kost veel tijd. Dat irriteerde me toen ik net begon in de publieke sector. Alles duurt zo verdomd lang. Maar een vriend en collega van me zei: “Je zou je meer zorgen moeten maken als het snel gaat.” Democratie kost tijd. We moeten de balans vinden tussen het bewaken van onze democratie en dingen gedaan krijgen.”

Ten aanzien van wetgeving: “Kijk naar de beperkingen van de wet, zie wat je binnen dat kader kunt doen, en bespreek samen met wetgevers: ‘Voel je je comfortabel met deze interpretatie van de wet, zodat wij x of y kunnen doen?’ Wetgeving is niet vast, maar vloeibaar.”

Meer over Fredrik, de User Needs First International Conference en Netwerk Direct Duidelijk

Fredrik was een van de sprekers tijdens de 3-daagse User Needs First International Conference 2025. Heb je die gemist en wil je weten hoe het was? Of was je er wel en wil je een terugblik? Op onze terugkijkpagina vind je interessante interviews, opnames van presentaties en podcasts. Je kunt ook lid worden van het Netwerk Direct Duidelijk om met professionals in gesprek te gaan over begrijpelijke overheidscommunicatie.

Netwerk Direct Duidelijk

In Netwerk Direct Duidelijk komen professionals die werken aan duidelijke overheidscommunicatie en daarbuiten samen om te netwerken, kennis uit te wisselen, elkaar te inspireren en goede voorbeelden te delen. Word ook lid!

Terugblik User Needs First International Conference 2025

Op 9, 10 en 11 april 2025 was de User Needs First International Conference 2025. 3 dagen lang gingen we professionals van over de hele wereld in gesprek over mensgerichte dienstverlening. Op onze terugblikpagina vind je artikelen. podcasts en opnames van presentaties. Herbeleef de conferentie en bekijk de terugblik (Engels).