Amsterdam zoekt de balans in proactieve dienst­verlening: ‘Ik ben niet tevreden met 10% respons’

Een grote groep Amsterdammers heeft recht op ondersteuning, maar blijft buiten beeld. Uit schaamte, onwetendheid, of omdat de stap te groot voelt. Nico Steenvoorden (Informatieanalist BI voor de afdeling Armoedebestrijding) en Froukje Smeding (beleidsadviseur inkomensondersteuning) van de gemeente Amsterdam willen die groep bereiken. Nico: “We zijn al sinds 2013 bezig om mensen proactief te benaderen.” Froukje: “We weten uit onderzoeken dat mensen in stressvolle situaties die stap richting instanties lastiger kunnen maken.”

Nico en Froukje werken voor dezelfde gemeente, maar vanaf andere afdelingen. Nico is van de afdeling Armoedebestrijding. Froukje van Inkomensvoorziening. Maar over wat proactieve dienstverlening is, verschillen ze niet van mening. Froukje: “De gemeente moet mensen bereiken die potentieel hulp nodig hebben. We weten uit onderzoeken dat mensen in stressvolle situaties de stap richting instanties lastiger kunnen maken.” Ze ervaren om verschillende redenen een hele grote drempel om hulp te vragen, zoals wantrouwen of schaamte. “Aan ons dus de vraag: hoe kunnen we naar de Amsterdammer toe gaan? In plaats van reactief naar proactief.”

Een ingewikkelde puzzel

In plaats van wachten bij het loket, moeten ambtenaren op mensen afstappen. Deze omslag is niet eenvoudig. “Het is een ingewikkelde puzzel”, aldus Froukje. “Dat begint met vragen als: waar gaan we ons op richten? Waar liggen de kansen? Waar is de noodzaak het grootst?” En dan de data die nodig zijn. “Hoe komen we daaraan? Wat mogen we? En wat kunnen we qua capaciteit aan?”

Dat zijn geen nieuwe vragen binnen de gemeente Amsterdam. Bij de afdeling armoedebestrijding heeft Nico al veel van deze vragen kunnen beantwoorden. Vanaf 2013 is hij betrokken bij het proactief benaderen van Amsterdammers die in armoede leven: “Het uitgangspunt: mensen met een inkomen onder 130% van het wettelijk sociaal minimum komen in aanmerking voor voorzieningen.”

De gemeente maakt daarbij onderscheid tussen ‘zekere’ en ‘onzekere’ minimabronnen. Nico: “Eén van die bronnen is natuurlijk iedereen met een uitkering levensonderhoud – omdat je zeker weet dat die mensen tot de doelgroep behoren, kun je hen ook een voorziening verstrekken. In eerste instantie zijn we begonnen om die groep automatisch bepaalde voorzieningen te verstrekken. Of we benaderden ze proactief met: u hebt mogelijk recht op een voorziening. Als u een handtekening zet, dan wordt de voorziening ook direct aan u toegekend.”

Voor mensen die eerder gebruikt maakten van een voorziening maar niet op basis van een uitkering, volgt een andere aanpak. Nico legt uit: “Die kunnen we natuurlijk ook benaderen: mogelijk heeft u dit jaar ook recht op een aanvraag. We vragen of we het inkomen mogen toetsen. Na die toetsing kan dan ook de voorziening toegekend worden.”

Efficiëntie is belangrijk

Voor ongeveer 80.000 minimahuishoudens beheert Amsterdam een pakket van zo’n 15 verschillende voorzieningen. Nico: “Een deel van die voorzieningen verstrekken we dus automatisch, bijvoorbeeld de stadspas. En een ander deel op basis van een gewone aanvraag of op basis van een aanvraagformulier dat we proactief toesturen.”

Nico: “We zijn op zoek naar meerdere bronnen. We kunnen op basis daarvan mensen proactief benaderen van: nou, mogelijk heeft u recht op een uitkering. Geef ons toestemming om het inkomen te mogen toetsen, en dan kunnen we kijken of u daarvoor in aanmerking komt.”

Voor Nico is efficiëntie een belangrijk thema: “Wij als gemeente Amsterdam moeten wel heel ver zijn in het proactief verstrekken van voorzieningen, omdat wij zo’n grote doelgroep hebben. Je wilt zo min mogelijk handelingen hoeven doen om voorzieningen te kunnen verstrekken.” Daarom vindt de gemeente Amsterdam het heel belangrijk om informatie uit verschillende bronnen te halen. Dat kunnen externe en interne bronnen zijn.

Om zo goed mogelijk “zicht te krijgen op onze minima-populatie”, zoals Nico dat zegt, gebruiken hij en zijn collega’s van Armoedebestrijding de dataset DIAfragma.

Het kip-ei-probleem

Maar de praktijk is weerbarstig. Je mag persoonsgegevens alleen gebruiken voor het doel waarvoor ze oorspronkelijk bedoeld zijn. Doelbinding heet dat. Nico wijst op een fundamentele spanning: “We hebben het inkomen nodig om doelbinding te kunnen vaststellen, maar… we hebben de vastgestelde doelbinding nodig om überhaupt het inkomen op te mogen vragen.” Een kip-ei-verhaal, zoals hij het zelf noemt.

Nog complexer wordt het bij de bepaling van het economisch huishouden. Nico: “Het grootste probleem waar we tegenaan lopen is: hoe bepaal je nu wat de samenstelling is van het economische huishouden aan wie je een voorziening verstrekt? Kijk, in de basisregistratie personen kan je natuurlijk wel zien welke personen samen op één adres wonen, maar of zij ook samen een economisch huishouden vormen… dat is nog een heel gedoe.”

Nico schetst een voorbeeld: “Een moeder en zoon wonen samen op hetzelfde adres. Moeder heeft een uitkering levensonderhoud, zoon is minderjarig, dus zij krijgt een alleenstaande uitkering. Op dat moment heeft ze recht op een minimavoorziening. Maar de zoon wordt meerderjarig, gaat inkomen verdienen, wordt op dat moment kostendeler. Hoe ziet dan de samenstelling van het inkomen eruit? Heeft de moeder dan op dat moment nog wel recht op bijvoorbeeld kindregelingen? En als die zoon vervolgens ook nog eens een kind krijgt… ja, het wordt allemaal heel complex.”

Bij Inkomensvoorziening loopt Froukje tegen dezelfde problemen aan. Bovendien is haar afdeling nog niet zo ver als Armoedebestrijding. Net als Nico heeft ze te maken met de beschikbaarheid van externe databronnen. Dat blijft een uitdaging. Froukje: “Het is best wel afgebakend wat we mogen ontvangen van het UWV. Dan kun je natuurlijk wel, als we eenmaal bestanden hebben, slim verrijken met de gegevens die wij al hebben. Dus daar zit best wel wat data-toverkunst in om daar een werkend bestand voor te krijgen. Momenteel wordt samen met UWV onderzocht op welke manier klanten van het UWV proactief gewezen kunnen worden op inkomens- en armoedeondersteuning door de gemeente.

Wet is nog te beperkt

De ontwerpdag volgde op de Kennisdag Proactieve Dienstverlening van 30 september vorig jaar. Op deze kennisdag werd de Wet Proactieve Dienstverlening gepresenteerd. Wordt de samenwerking met andere partijen daardoor beter? Froukje en Nico twijfelen. Froukje: “Het is nog te smal en eigenlijk nog te beperkt. Het is op basis van bereidwilligheid van de partners. Maar de snelheid waarmee zij de gegevens gaan leveren, daar hebben we natuurlijk geen invloed op.” Nico kan dit alleen maar beamen: “Ik hoopte ook dat de wet meer sturend zou zijn in het proactief leveren van gegevens, in plaats van: hé, mogen we gegevens van een bepaald persoon hebben.”

Nu mogen zelfs binnen de gemeente Amsterdam niet alle gegevens gedeeld worden. “We mogen bijvoorbeeld geen gebruik van maken van de gegevens van de Dienst Gemeentebelastingen. We krijgen wel wat uit de inkomenstoets komt. Maar zij hanteren een andere inkomenstoets dan wij doen.”

Wat is succesvolle proactieve dienstverlening?

Voor Amsterdam betekent proactieve dienstverlening meer dan databestanden en geautomatiseerde brieven. Froukje en Nico hebben daar een duidelijke visie op. Froukje benadrukt dat communicatie centraal staat: “Ik ben niet tevreden als we iedereen een brief hebben gestuurd en daar dan 10 procent op reageert. Dan is het niet een succesvolle proactieve dienstverlening die wij bieden.”

Het vraagt om een bredere aanpak. Dat zit hem in het versterken van informele netwerken en echt in de stadsdelen zichtbaar aanwezig zijn. Ofwel, actief hulp en ondersteuning aanbieden aan mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden en niet zelf om hulp vragen. Dit vraagt om tijd en capaciteit. En een andere mindset: niet wachten en ons loketje om 9 uur open doen. Nee, we gaan de wijken in.”

Langtermijnvisie

Waar staat Amsterdam over 10 jaar? Nico droomt van een volledig geautomatiseerd systeem: “Het mooiste zou zijn als wij iedereen die ergens recht op heeft ook weten te herkennen uit diverse bestanden en ook direct, zonder al te veel handelingen de armoedevoorzieningen kunnen verstrekken.”

Froukje benadrukt het belang van een langetermijnvisie: “Het gaat er met name om: wat willen we, hoe willen we als overheid acteren in de toekomst? Daarin zijn we een kentering aan het maken.”

Momenteel werken beide afdelingen samen aan pilots, datakoppelingen en nieuwe werkwijzen. Froukje: “We staan echt nog aan het begin van de zoektocht van: wat kunnen we en wat willen we?” Daarbij willen zij en Nico ook nadrukkelijk kijken naar wat andere gemeenten doen. En zijn ze benieuwd naar hoe andere inhoudsdeskundigen ertegenaan kijken. Ze hoopt dan ook dat er nog veel ontwerpdagen Proactieve Dienstverlening zullen komen.