Complexiteit
In deze tweede aflevering van de podcast over inclusieve dienstverlening bij de overheid gaat Wolfgang Ebbers in gesprek met Mariette Lokin over de complexiteit van dienstverlening. Waar komt die complexiteit vandaan maar belangrijker nog, hoe komen we er vanaf? Mariette, strategisch adviseur bij de douane en universitair docent Staats-en Bestuursrecht, ICT en Wetgeving aan de Vrije Universiteit Amsterdam, pleit ervoor dat wetgevers en uitvoerders elkaar opzoeken om complexiteit in de ontwikkeling van dienstverlening te voorkomen. En verder: de column van Lidwien van de Wijngaart over hoe een ogenschijnlijk simpel probleem zoals een kapot lichtknopje van de afzuigkap toch best ingewikkeld te verhelpen blijkt te zijn. ‘En zo is ook vaak met overheidsdienstverlening’, aldus Lidwien.
Uitgeschreven tekst
Wolfgang: Welkom bij de podcast van Gebruiker Centraal over inclusieve dienstverlening bij de overheid. Een podcast met een gesprek en een column. Deze aflevering gaat over complexiteit. Wat is dat? En vooral, hoe komen we er weer vanaf? Daarover ga ik in gesprek met Mariette Lokin, strategisch adviseur bij de douane en universitair docent Staats- en Bestuursrecht, ICT en Wetgeving aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Naar dat gesprek gaan we zo luisteren en daarna volgt de column ‘Wat zegt de wetenschap?’, een column van Lidwien van de Wijngaert. Maar nu eerst wat meer over inclusieve dienstverlening. Iedereen moet mee kunnen doen, maar hoe weet je dat bij dienstverlening? En hoe meet je dat? En kan dat? Ik ben Wolfgang Ebbers, bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en adviseur bij PBLQ. En samen met Lidwien van de Wijngaert, hoogleraar Communicatie aan de Radboud Universiteit Nijmegen en verbonden aan bureau ANNE, heb ik dit uitgezocht. En dat resulteerde in het Toetsingskader inclusieve dienstverlening, een methodiek om concreet te toetsen hoe inclusief overheidsdienstverlening is. Wat heeft complexiteit nou te maken met inclusieve dienstverlening? Complexiteit wil zeggen de hoeveelheid onderling afhankelijke handelingen die je moet verrichten om bij de overheid iets voor elkaar te krijgen of aan je verplichtingen te voldoen. Het ligt dan voor de hand dat het maken van een afspraak een vrij simpele handeling is, dus laag in complexiteit, maar bijvoorbeeld het aanvragen van een omgevingsvergunning of iets voor elkaar zien te krijgen met betrekking tot schuldhulpverlening, is vrij complex omdat je daarvoor veel onderling afhankelijke handelingen moet verrichten. Je moet bijvoorbeeld allerlei documenten zien te verzamelen en die met elkaar indienen en een pleidooi voor je zaak gaan houden. Dat is natuurlijk een stuk moeilijker dan wanneer je alleen maar een online afspraak hoeft te maken op het stadhuis. Soms kan de complexiteit zo hoog zijn, dat het lastig is om aan al die eisen te voldoen en dan heeft de complexiteit er voor gezorgd dat de dienstverlening voor een bepaalde groep mensen uitsluit. Hand in hand met complexiteit, gaat ambiguïteit. Ambiguïteit is subjectief, complexiteit is heel objectief, dat kun je gewoon meten: een aantal handelingen dat onderling afhankelijk is om iets voor elkaar te krijgen, dus de onderling afhankelijke handelingen. Als die in aantal hoog zijn, is de complexiteit hoog. Dat gaat bij veel mensen hand in hand met ambiguïteit, niet zeker weten wat je moet doen, het moeilijk vinden. Als mensen iets moeilijk vinden, dan willen ze er nog wel eens van afzien. Dus in die zin heeft complexiteit, als complexiteit te hoog wordt, een uitsluitende werking en daar wil je eigenlijk vanaf. Waar nou die complexiteit vandaan komt en vooral ook hoe je er weer vanaf komt, daarover ga ik in gesprek met Mariette Lokin.
Mariette, je hebt een lange staat van dienst bij de Rijksoverheid. Met name op het gebied van wetgeving en wetgevingsbeleid. Mensen zien jou als jurist met gevoel voor ICT, informatiekunde en vertaling van wetgeving naar specificaties voor ICT-systemen. En je bent bovendien universitair docent Staats- en Bestuursrecht, ICT en Wetgeving, aan de Universiteit van Amsterdam meen ik. In 2018 promoveerde je. Voor je promotieonderzoek bestudeerde je ondermeer de wijze waarop de betekenis van wetgeving kan worden geëxpliciteerd voor de vertaling naar specificaties voor ICT-systemen, dus het ontwerp van elektronische processen en diensten. En het gaat dan om het ontwikkelen van ondermeer een taalmodel voor wetgeving, voor het annoteren en analyseren van wetgeving en jouw proefschrift had als titel Wendbaar wetgeven, de wetgever als systeembeheerder. Om te beginnen, een taalmodel voor wetgeving, wat is dat precies en waarom is dat zo belangrijk volgens jou?
Mariette: Wetgeving is natuurlijk een soort van heel ingenieus samenstel van allerlei juridische concepten en elementen die maken dat de regels, de rechtsfeiten, rechtshandelingen, rechtsgevoel kunnen weergeven. Maar de wetgeving bedient zich wel van allerlei verschillende formuleringen om die juridische concepten uit te drukken. En soms gebruikt die andere woorden voor hetzelfde en soms dezelfde woorden voor andere dingen en dat geeft een verscheidenheid waar een computer uiteindelijk niet zo goed mee overweg kan, want die moet gewoon heel erg precies weten wat is dit en hoe moet ik dat interpreteren en hoe kan ik er dan mee redeneren. En in dat taalmodel heb ik eigenlijk geprobeerd om al die juridische concepten op een rij te zetten en om daar een soort van generieke etiquette of labels voor te maken, waarmee je verschillende formuleringen in wetgeving waarmee die uitgedrukt worden, kunt labelen en dus heel duidelijk kunt aangeven van als hier dit begrip, deze vragen staan, dan is dat een subject of een rechtsbetrekking of een tijdsbepaling of, die zijn denk ik nog vrij makkelijk te herkennen, maar heel veel van die concepten zijn wat moeilijker herkenbaar als je ze niet heel duidelijk labelt. Het is precies de informatie die je nodig hebt om heel zorgvuldig die regels om te zetten naar specificaties waar een computer mee kan redeneren.
Wolfgang: Maar kun je wat van die moeilijkere voorbeelden geven van wat er in zo’n taalmodel staat?
Mariette: Het zijn die dingen die ik net noemde, bijvoorbeeld rechtsbetrekkingen, de recht-plichtverhoudingen in wetgeving. Die worden altijd op een bepaalde manier uitgedrukt en dan bijvoorbeeld een verplichting die iemand heeft, daarvan zeggen we dan bijvoorbeeld: automobilisten ontsteken hun lichten als het mistig is. En we zeggen dan bijvoorbeeld niet van ‘is verplicht’ of ‘moeten dat doen’. Dat maakt dat het niet zo heel duidelijk herkenbaar is dat dat een harde verplichting is en dat soort formuleringen zijn natuurlijk niet. De plicht of de recht-plichtverhouding die in wetgeving verstopt zit, is dan door die bewoordingen niet altijd zo gemakkelijk te herkennen en met dat taalmodel kun je dat dus wel heel expliciet maken. Door aan die werkwoorden zo’n labeltje te hangen.
Wolfgang: Okee, dus dan weet iemand die dan in de ICT moet programmeren o dit is een verplichting?
Mariette: Ja bijvoorbeeld ook met bevoegdheden. Heel vaak staat er in wetgeving dat een bestuursraam, bijvoorbeeld belastinginspecteur of de minister, iets doet of kan doen. Hij kan een vergunning verlenen op basis van die en die criteria, dus soms staat er ook hij weigert de vergunning op basis van die en die criteria. Dat is net een heel essentieel verschil, want dat ‘kan’ geeft aan dat die minister of de inspecteur beleidsruimte heeft, daar zelf nog invulling aan kan geven, een afweging kan maken. Als er staat: het wordt geweigerd, dan kan dat ook echt alleen maar op die gronden die de wet geeft. Dus het bepaalt ook of je zelf nog iets te doen hebt als het ware als bestuursraam om je bevoegdheid in te vullen en als je dat hebt, dan moet je dat dus ook gewoon goed vastleggen en uitmodelleren om te zorgen dat beslissingen die je neemt ook altijd, ook als dat geautomatiseerd wordt, traceerbaar zijn en te verantwoorden.
Wolfgang: Ja. En zijn er al organisaties die er mee werken?
Mariette: Jazeker. Bij de belastingdienst werken we hier mee en trouwens ook andere organisaties hoor: DUO, UWV, SVB. Dat is niet exact het taalmodel wat ik in mijn proefschrift heb beschreven, want ik heb het eigenlijk heel erg gemaakt ook vanuit het perspectief van de wetgevingsjurist: hoe kan die in zijn redactiewerk al op die manier wetgeving verduidelijken. Maar we gebruiken bij de belastingdienst zo’n taalmodel bijvoorbeeld voor de wetsanalyse om, wat wij dan noemen, regelspraakregels, dus een soort van geformaliseerde vertaling van de regels, die maken wel in natuurlijke taal. Die we vervolgens weer kunnen omzetten naar softwarecode om die ICT-services mee te laten draaien. En we hebben daar eigenlijk hele goede ervaringen mee. We gebruiken dat bijvoorbeeld in de inkomstenbelastingen al heel veel om de specificaties te maken voor het berekenen van de aanslagen en ook om een aantal andere, vennootschapsbelasting, loonheffing, en die draait niet eens alleen om dat model wat we daar gebruiken en die analyse die we daar mee doen. Maar wat ook heel belangrijk is, is dat we daar weer steeds meer multidisciplinair werken. Dus die juristen en de ICT-mensen zitten ook gewoon samen om de tafel als het ware om, zelfs achter het beeldscherm, die analyses te doen en die vertaalslag te maken en dat geeft een heel vruchtbare wisselwerking.
Wolfgang: Okee en is dat onderdeel van de goede ervaringen die je hebt?
Mariette: Hoe bedoel je dat?
Wolfgang: Je gaf net aan dat je al wel goede ervaringen had om te werken hiermee.
Mariette: Jazeker. We zien dat we uiteindelijk ook sneller kunnen werken. Het lijkt soms wel alsof het langzamer gaat omdat je veel werk hebt aan de analyse van de wetgeving voordat je echt aan het werk gaat met het maken van bijvoorbeeld softwarecode, maar de ervaring leert dat als je dat voorwerk als het ware, die voorwas, goed gedaan hebt, dat het in het uiteindelijke proces ook sneller kan gaan en je minder fouten krijgt.
Wolfgang: Okee dat is mooi. Ons hoofdthema waar we het in ieder geval met jou over hebben is complexiteit, complexiteit van wetgeving. Zou jij iets willen omschrijven wat een wet nou complex maakt en hoe je dat terugziet als burger of als ondernemer? Wat maakt nou een wet complex?
Mariette: Ja eigenlijk is dat wel grappig want wij hebben het daar met collega’s, omdat we bezig zijn met ook een boekje te schrijven over wetsanalyse, heel veel over gehad. Van wat is nou complexiteit en hoe maakt het het voor ons in de uitvoering soms zo ingewikkeld en lopen we dan, komen we dan weer van ja dit is heel erg moeilijk of we kunnen het niet. En eigenlijk zijn we tot de conclusie gekomen dat het misschien niet zozeer altijd complexiteit van die wetgeving zelf is, maar dat het eigenlijk best bewerkelijk is om van een, ook een simpele regel, naar een geautomatiseerde uitvoering te komen. En daar kan ik wel een voorbeeldje van geven.
Wolfgang: Ja graag.
Mariette: Het kan heel simpel zijn die wetgeving als je een leeftijdsgrens opneemt, dan heb je één getal in de wet staan. Maar voor ons zit daar, we hebben minimaal twee gegevens, namelijk het huidige jaar en het geboortejaar, nodig en nog een regeltje: huidig jaar min geboortejaar is leeftijd, om dat te kunnen implementeren, te kunnen toetsen of aan die leeftijdsgrens wordt voldaan. Als er dan ook nog een specifieke pijldatum zit, denk aan de AOW-leeftijd die je moet berekenen, waar ook nog de tijd in het jaar speelt omdat er een aantal maanden ook nog meespeelt in de bepaling van of je al wel AOW of niet AOW gedekt bent, dan heb je nog een paar regels en gegevens nodig en dan wordt het in de uitvoering ook gewoon best een complexe aangelegenheid. En dat is dus niet iets wat, dat is niemands schuld. Als het is van de wetgeving is complex, dan is het al heel gauw van die wetgeving maakt het allemaal zo ingewikkeld. Of als de uitvoering zegt wij kunnen hier niet mee overweg, dan is het als het ware hun schuld want dan doen ze weer moeilijk. Maar het is een combinatie van factoren en het is niemands schuld, maar we zullen er wel met elkaar mee moeten dealen en met dit soort methoden van werken, door het goed te analyseren en dat ook gezamenlijk te doen, kun je daar ook inderdaad mee dealen.
Wolfgang: Ja okee. Nou geef je in je proefschrift aan dat ambiguïteit en impliciete relaties die vertaalslag naar de digitale uitvoering bemoeilijken. Net noemde je eigenlijk iets wat heel erg voor de hand ligt, van een leeftijdsgrens. Nou in de context van ICT wordt dat al moeilijk. Maar heb je dan ook voorbeelden van ambiguïteit en impliciete relaties die die vertaalslag zo moeilijk maken en waarvan waarschijnlijk een ander deel van de complexiteit van wetgeving vandaan komt?
Mariette: Ja daar kan ik wel een voorbeeld van geven. Eigenlijk ook met een best wel simpel begrip als aanvraag. We hebben hier afgesproken in Nederland in het algemene bestuursrecht dat we daar het begrip aanvraag hebben geformuleerd en wat daar in moet staan en zo, aanvraag voor een vergunning bijvoorbeeld, of voor een uitkering of een toeslag, en dat begrip kunnen we gewoon vrijelijk gebruiken in alle specifieke wetgeving waarin van een aanvraag sprake is. Alleen daar wordt dan niet meer steeds bijgezegd dat dat die aanvraag uit de AWB is. Je denkt dan van ja dat is dan toch logisch, maar niet iedereen in de uitvoering die iets moet doen met die wetgeving om er dan uiteindelijk een uitvoerend proces van te maken, heeft die kennis. Dus het zou eigenlijk wel toch heel mooi zijn als je het feit waar zo’n begrip vandaan komt meer duidelijk zou kunnen maken in de wetgeving. Niet per se door daar dan weer steeds die AWB bij te noemen, maar wel bijvoorbeeld door een linkje te leggen, een hyperlinkje te leggen naar de bepaling in de AWB. En het kan bijvoorbeeld ook nog extra complex worden, ambiguïteit veroorzaken, op het moment dat die wetgever niet in een bepaald geval dat begrip aanvraag gebruikt, maar toevallig iets in de kast heeft liggen als verzoek, maar wel bedoelt dat het het soort aanvraag is wat we in de AWB hebben gespecificeerd en waar je dus die bepaalde gegevens in moet hebben zitten en waar een bepaald proces aan vast zit om het af te handelen, met termijnen en zo, waar we dan ook rekening mee moeten houden in die uitvoering. Dit is een voorbeeld van waar dat soort ambiguïteit en impliciet hele zitten, waar je in die uitvoering mee te dealen hebt. En een ander begrip waar we van de week ook tegenaan liepen, waar we het hadden, was geadresseerde. Dat wordt bijvoorbeeld in de Algemene Wet Bestuursrecht gebruikt zoals het in het spraakgebruik wordt gebruikt. Dat is ook wat de wetgever eigenlijk zegt, gebruik zoveel mogelijk termen in het algemene spraakgebruik. En dat is dan dus degene tot wie je bericht zich richt of wiens naam op de envelop staat als het ware. En in de meeste gevallen is dat gewoon de burger of het bedrijf die iets moet met die overheid. (? 00:15:27) die overheid iets duidelijk wil maken. Maar wat nu als je gemachtigden hebt. Is die dan niet meer de geadresseerde geworden? Neemt die die plek eigenlijk in van die burger of neemt hij dat over? Of is die alleen maar degene die het even ontvangt, maar blijft die geadresseerde eigenlijk degene tot wie het bericht zich richt en die er uiteindelijk wat mee moet tot die burger. Nou dat lijken allemaal hele simpele dingen, maar als we een uitvoeringsproces willen inrichten, dan zullen we wel weten hoe we met dat soort begrippen omgaan en wie er wel onder valt en wie er niet onder valt en hoe we die dus moeten behandelen als we ze langs zien komen. Dus dat lijken hele simpele dingen en er gaat vaak toch nog een hele wereld achter schuil.
Wolfgang: En moet ik het dan zo interpreteren dat in wetgeving vaak zaken heel eenvoudig en simpel lijken, iets wat in de werkelijkheid niet zo is en dat de ICT als het ware een brug naar die werkelijkheid gaat vormen? Die probeert die werkelijkheid te vangen en stuit dan onmiddellijk op die complexiteit die jij nou omschrijft?
Mariette: Ja in feite wel. Of misschien wel een beetje zelf inderdaad ook complexiteit veroorzaakt omdat ieder stapje, ieder gegeven, moet eigenlijk expliciet gemaakt zijn want de computer kan gewoon niet zelf denken, die kan niet iets afleiden of wegen. Ja in sommige technologieën, maar de simpele, als het ware meer, nou simpel mag ik niet zeggen, maar beslissystemen die wij gebruiken, moeten gewoon hele duidelijke opdrachten krijgen en ieder stapje, ieder tussenresultaatje moet gedefinieerd zijn en dan kun je uit vrij toch simpele regels best wel een hele berg in de wet, een hele berg regels en gegevens krijgen in die systemen.
Wolfgang: Hoe zie je dat eigenlijk als burger of als ondernemer terug? Net noemde je het verschil van een aanvraag kan worden neergezet als een verzoek. Is dat problematisch vanuit het perspectief van gebruikers? Of kan dat problematisch worden?
Mariette: Nee, dat hoeft het helemaal niet te zijn. Ja mijn insteek is eigenlijk dat je die burger helemaal niet moet lastigvallen met die wet. Het interesseert hem ook niet wat er in staat en mij bij wijze van spreke ook, ja mij wel beroepsmatig, maar als burger, thuis niet. Thuis vind ik gewoon dat ik makkelijk iets kan opzoeken en een dienst krijg en de informatie daarbij, waarmee ik kan krijgen wat ik nodig heb voor een vraag die ik stel. En dan vind ik het. De truc is dat we in die uitvoering die wetgeving zo kunnen interpreteren en vertalen, dat we die makkelijke diensten en makkelijke informatie hebben voor die burger. Ik kan er wel een voorbeeldje bij geven. Mijn dochter ging vorige week haar OV-studentenkaart/ reiskaart aanvragen en toen kwam ze op de site van DUO en dat is heel ingewikkeld want dan moet je studiefinanciering gaan aanvragen en pas in stap 4 van het aanvragen van studiefinanciering komt dat OV-reisproduct naar boven. Hoe komt dat nou? Omdat de wetgever vindt dat dat een prestatiebeurs is. Dus dat is helemaal geen OV-chipkaart, het is een prestatiebeurs. Dus het is een soort van aanspraak op reisrecht wat je hebt en dat is allemaal leuk dat dat juridisch zo in elkaar gestoken is, maar eigenlijk zou ik denken, als jullie zo’n dienst inrichten bij DUO, abstraheer daar dan even van. Want dat hoeft niet per se in die stappen van het aanvragen van een beurs of een lening te zitten, dus van je stufi, dat kun je ook best wel apart zetten in mijn optiek. En dan val je die, mijn dochter als het ware, die zegt ik snap er helemaal niks van, wat moet ik nou, ik wil helemaal geen stufi aanvragen. Dus wij samen kijken en ik zeg aa ik snap het al. O dit vind ik echt een geweldige casus, want je ziet hier waar die constructie die de wetgever bedacht heeft, eigenlijk een beetje botst met de manier van denken van de gemiddelde student.
Wolfgang: Ja voor een burger wordt het dan alweer heel snel moeilijk en die snapt dat niet.
Mariette: Dat moet je dus ook proberen zoveel mogelijk uit elkaar te trekken als het ware in je, tegenwoordig heet dat heel mooi, interactiedesign. Dan denk ik ja dit vind ik een minder gelukkig interactiedesign. Je kunt het best uit elkaar trekken. Daar ben ik van overtuigd.
Wolfgang: En de achterliggende reden hiervan is dat hier twee zaken bij elkaar komen, hoe vertelde je dat nou? Van er kwam een stukje. Er zitten twee vormen van wetgeving in een aanvraagproces.
Mariette: Nou eigenlijk niet. Er is een stuk wetgeving en dat gaat over studiefinanciering en studiefinanciering valt uiteen in een lening, je kunt een beurs krijgen, nog steeds in bepaalde omstandigheden als student, maar heeft ook te maken met het inkomen van je ouders en zo, en er is een stukje beurs wat eigenlijk de vorm heeft van een reisrecht. En dat is die studenten-OV.
Wolfgang: Ja okee.
Mariette: En dat hebben we nu inderdaad op de site van DUO ook echt allemaal als studiefinanciering, stukjes studiefinanciering, in een procesje gezet of in die dienst, dat portaal waar je dat kan aanvragen. Maar voor de gebruiker werkt dat verwarrend, want die associeert die OV-kaart niet met een beurs, met een stukje studiefinanciering.
Wolfgang: En je zegt eigenlijk had dat apart gezet moeten worden, ontkoppeld moeten worden.
Mariette: Ja ook al heeft de wetgever het op die manier als juridisch construct in elkaar gezet, dat zou je dan in een vertaling naar wat die burger moet doen best uit elkaar kunnen trekken en dan wordt het wel helderder en dan val je die burger of die student niet lastig met de complexiteit als het ware die uit de wetgeving voortvloeit als je hem zo aan hem presenteert als het ware.
Wolfgang: Zou dat eigenlijk juridisch gezien tot bezwaren kunnen leiden? Wat je nu zegt van eigenlijk moet je dat uit elkaar houden of uit elkaar halen, dat gebruikers er beter mee om kunnen gaan, dat studenten de zaken dan beter kunnen aanvragen. Zou je zeggen van ja, eigenlijk. Zijn er juridische drempels om dat te doen? Om dat weer uit elkaar te halen?
Mariette: Nou ik denk dat dat ook niet hoeft. We hebben er natuurlijk ook wel even over na zitten denken, want ergens in het proces krijg je nu ook inderdaad te zien dat je bezwaar kunt maken als bijvoorbeeld je OV-kaart geweigerd zou worden en dat klopt ook want ja, eigenlijk is dat een beschikking. Dat zit dan weer in die AWB-termen ook achter de schermen als het ware in de wetgeving gedisconteerd, maar het gaat hem eigenlijk meer over. Kijk het juridische, de juridische duiding van die OV-kaart, de studenten OV-kaart, die hoef je niet te veranderen. Maar het is wel hoe presenteer je het. Presenteer je het als onderdeel van een proces van het aanvragen van studiefinanciering of zeg je gewoon nee ik noem dit studiefinanciering, heb ik lening en beursen in zitten en ik heb nog, maar dat boeit hem niet zo, een stukje wat je aan kan vragen en dat is een OV-studentenkaart. Daar kan je dan nog steeds ook van zeggen dat is een besluit wat ik neem om jou dat ding te verstrekken. Er kan ook een voorwaarde aan hangen, als je niet binnen 10 jaar afstudeert, dan moet je hem terugbetalen, de kosten van die kaart. Maar je kunt het wel als een dienstje apart zetten, waardoor mensen niet in verwarring raken van hee ik moet hier eerst allerlei dingen over mijn lening invullen, maar ik wil helemaal geen lening. Ik wil alleen die studentenkaart. Je trekt puur in de dienstverlening de interactie uit elkaar, maar niet juridisch. De juridische duiding daarvan, de juridische kwalificatie van die OV-kaart hoeft niet te veranderen, maar je kunt hem wel op een, naar mijn idee, handigere manier presenteren zodat het minder verwarrend is voor de student die hem aanvraagt. En dan haal je de complexiteit als het ware weg.
Wolfgang: Dan haal je die weg en je zorgt ook dat delen van het proces waar zo iemand dan behoefte aan heeft, gewoon door kunnen gaan in plaats van dat het stopt.
Mariette: Dat je ook niet lastig gevallen wordt met de dingen die jou niet aangaan.
Wolfgang: Ja. Hee je zei het net al even. Aan het begin van ons gesprek van samenwerken met andere specialisaties. Net noemde je al eventjes interaction design. Een vuistregel voor het bouwen van inclusieve systemen voor burgers of voor ondernemers is dat alle relevante specialismen betrokken zijn. Een van de constateringen in jouw proefschrift is echter dat wetgevingsjuristen vrijwel nooit direct betrokken zijn bij het omzetten van wetgeving naar ICT-toepassingen. Aan wat of aan wie ligt dat volgens jou?
Mariette: Ja dat is volgens mij een beetje een uitvloeisel van de manier waarop we de Rijksoverheid georganiseerd hebben en vooral van de, ja de scheiding die in de jaren ‘90 wat meer is aangebracht tussen beleid, wetgeving aan de ene kant, de kerndepartementen, en de uitvoering. En naar mijn idee is dat eigenlijk heel jammer want toen ik eind jaren ’80 begon bij het Ministerie van Landbouw als wetgevingsjurist op het gebied van mestwetgeving, zaten we gewoon sowieso ook dagelijks aan tafel met de beleidsafdeling, maar we hadden ook minimaal wekelijks overleg, maar ook wel dagelijks telefonisch contact met de uitvoeringsorganisatie als toen het bureau heffingen in Assen en als er een formulier gemaakt moest worden voor uitvoering van die mestwetgeving. Ik ben echt gewoon met mijn besluiten onder de arm naar SDU Tappan gegaan, die voor ons toen formulieren ontwikkelde, en dan gingen zij als het ware je besluit ook algoritmiseren. De regels die je gemaakt had, bent u boer ja/ nee, na goed he, exercities, en dan kwam je er heel snel achter waar hiaten zaten of dingen niet klopten want als zo’n beslisboom vastliep, dan moest je dus even gaan kijken hee maar wat heb ik hier nu opgeschreven en moet ik dat anders doen. En dat was in de eerste plaats gewoon heel erg leuk, want je zag gewoon als het ware waar je product terecht kwam en in de tweede plaats was het ook heel effectief, want we hadden toen nog geen aparte uitvoeringstoetsen, maar dat ging gewoon in de flow. En ik denk dat we daar ook meer naar terug zouden moeten, naar dat gewoon meer elkaar opzoeken en het niet, zeg meer in de watervalmanier doen; Het beleid is uitgekristalliseerd, wetgeving staat op papier, okee, nu mag de uitvoering een uitvoeringstoets gaan doen. Maar dat veel meer iteratief en cyclisch met elkaar doen. Daar geloof ik echt wel in.
Wolfgang: Okee dat klinkt veelbelovend, dat klinkt goed. Hoe moeten wij als commutive practice dit voor elkaar krijgen? Welk advies geef je ons?
Mariette: Ja ik denk dat het heel goed zou zijn om bijvoorbeeld met ideeën voor samenwerkingsprojecten te komen en ook te kijken. Dat is wel de manier waarop we eigenlijk nu ook binnen de belastingdienst proberen om dat regelbeheer, in werken van regelbeheer, met dat wetsanalyse, en de regel zit natuurlijk een taal en geautomatiseerd maken van code daarvan, om dat nog verder door te ontwikkelen en daar ook de wetgeving bij te betrekken. Te kijken waar gewoon energie zit, waar mensen zitten die dat interessant vinden en affiniteit mee hebben. Waar stukken wetgeving zitten waar misschien, dat is best moeilijk om te vinden, wat minder druk op zit en waar je eens mee zou kunnen experimenteren als het ware, ook om die wetgevers meer aan tafel te zetten om pilots te doen. Ja dat je zal ik maar zeggen een soort van werkende weg eigenlijk verder zou kunnen komen om dat gedachtegoed te verspreiden en mensen daar enthousiast voor te krijgen.
Wolfgang: Ja dat is natuurlijk heel belangrijk, van enthousiasme en ja in ieder geval ergens affiniteit mee hebben zei je al.
Mariette: Ja en ik denk dat daar ook wel bij hoort om met elkaar te investeren in overdracht van kennis en kunde, opleidingsfaciliteiten. Ik ben ook aan het kijken samen met de mensen van RADIO, van de RijksAcademie voor Digitalisering en Overheidsorganisatie, om met hun in gesprek te gaan om te kijken of we een soort van modules zouden kunnen ontwikkelen ook in deze manier van werken om ook beleid en wetgevingsmensen daar meer nog in thuis te laten raken in die wereld van de geautomatiseerde uitvoering en het ontwikkelen van dienstverlening en hoe doe je dat en hoe kun je daar dan ook op een goede manier in samenwerken.
Wolfgang: Okee dat is een goed voornemen, ook richting juristen. Zelf ben ik ook benieuwd van he, ik ben geen jurist. Wat betekent dat eigenlijk voor niet-juristen? Wat moeten zij dan doen? Welke stap moeten zij richting juristen zetten zodat juristen zich ook wel welkom voelen, zich aan willen sluiten? Zul je zelf ook een stap richting juristen moeten doen. Dit is allemaal heel erg veel beeldspraak die ik wel gebruik natuurlijk, maar heb je wat praktische tips voor onze community?
Mariette: Misschien moeten we ook gewoon die verschillende. Je hebt verschillende disciplines en je denkt op verschillende manieren als je meer exact bent aangelegd of meer talig bent aangelegd, maar misschien moeten we eigenlijk gewoon een beetje abstraheren van al die disciplines en meer denken in termen van mensen. Wij zijn natuurlijk uiteindelijk ook allemaal mensen. Jij en ik toch ook het beste als met een manier, op een manier kunt samenwerken. Het is denk ik wel zo dat ook als je in een ander deel van die keten werkzaam bent en ook voor bijvoorbeeld ICT’ers, het ook goed is om wat meer te weten over wat wetgeving is en hoe het in elkaar zit en hoe juridisch gedacht wordt. En het leuke daarvan is dus dat je ziet dat die manier van denken ook vaak helemaal niet zover uit elkaar ligt. Dat de logica die een machine moet gebruiken om te redeneren en die ook juristen gebruiken en die in wetgeving neerlegt, dus dat die best wel dicht bij elkaar komen. Het alsdan zit natuurlijk heel vaak ook direct in de regels, ik zeg maar ook wel eens van ja de wet is het algoritme. Dus in feite drukken we ons alleen maar anders uit en ja, als je dat gaat zien als je daar, ook als je niet een jurist bent, je wat meer in wilt verdiepen en gaat verdiepen, dan zul je zien dat die bruggen niet zo ontzettend moeilijk te slaan zijn. Ik heb best wel veel collega’s die ook zeggen van ja ik ben geen jurist maar ik vind het wel enorm interessant en ik weet nu alles wel van hoe de rechtssubjecten en de objecten en de rechtshandelingen in elkaar zitten en dan gaat het ook gewoon veel meer leven waar je mee bezig bent als je die uitvoeringsproces aan het inrichten bent denk ik.
Wolfgang: Zijn er cursussen of webinars of whatsoever, wetgeving voor dummies, of een opstartcursus of een introductie tot wetgeving?
Mariette: Nou bij de Academie voor Wetgeving zijn er zeker wel dat soort modules en cursussen, want ja, inderdaad ook wetgevingstechniek, hoe zit zo’n wet nou in elkaar, hoe ziet hij er uit als hij er uit ziet en hoe werkt het proces. Ik denk dat dat ook iets is wat we gewoon nog verder moeten gaan uitwerken en ontwikkelen de komende tijd voor verschillende disciplines. En andersom ook. Ja wat is nou architectuur, wat zijn verschillende ontwikkelmethoden die in de ICT worden gebruikt, hoe zit beslisregels en algoritme in elkaar en wat voor typen heb je daar in. Ja dat het heel belangrijk is om dat nu de komende tijd goed op poten te zetten. Daar zijn natuurlijk al allerlei initiatieven genomen. Wat dat betreft is zo’n RADIO en beleidsacademie, en ook de Academie voor Wetgeving, zijn die hele goede instituten om dat verder te brengen, ook in samenwerking met elkaar en volgens mij wordt die samenwerking ook daar al op opgezocht.
Wolfgang: Ja, en dan zou je dus ook als niet-jurist te rade moeten kunnen gaan.
Mariette: Zeker.
Wolfgang: Dus daar is veel te doen. Maar er is nog meer te doen, want je geeft ook aan dat er betere betrokkenheid van het parlement zou moeten zijn. Dus je zegt van het gaat om de betrokkenheid bij wetgeving van de automatisering, maar ook het parlement. Hoe zou je zoiets handen en voeten willen geven?
Mariette: Ik denk dat het parlement nu vaak meer gefocust is op ingrijpen op het moment dat het niet goed gaat. En als er zullen we maar zeggen een soort van incidenten zijn of uitwassen van toepassing van digitalisering en automatisering in de uitvoering, waardoor mensen in de knel raken. En ik denk dat het heel goed zou zijn om het gesprek over hoe gaat deze wetgeving dadelijk werken, hoe gaan de diensten er uit zien die jullie daar wel voor inrichten. Hoe gaat het in je, ook al is dat best een technische discussie soms, maar hoe gaat dat dadelijk echt landen in je systeem en kun je dat nu ook al laten zien. Heb je dat al uitgetest. Dat dat gesprek al meer in de behandeling van wetgeving gehoord zou moeten worden. En natuurlijk heb je daar ook in de kamer dan kennis en kunde voor nodig. Een commissie digitalisering die de kamer had ingesteld en die een paar maanden geleden een rapport heeft opgeleverd, zei ook al misschien moeten we wel een aparte commissie voor digitalisering gaan inrichten. En dat lijkt me op zich ook een prima idee. Als vanuit die commissie ook bijvoorbeeld mensen die zich daar dan, ja meer tijd hebben om zich daar in te verdiepen en ontwikkelingen bij te houden, ook bijvoorbeeld uitgeleend zouden kunnen worden aan specifieke vaste commissies waarin wetgeving behandeld worden en daar als een soort rapporteurs zouden kunnen optreden en een wetsvoorstel ook met die blik zouden kunnen bekijken en zou kunnen zorgen dat in een verslag de juiste vragen terecht komen of dat er vaker technische briefings worden georganiseerd, waar ze ook een goede rol in kunnen spelen om het gesprek echt met de mensen van het ministerie en de uitvoeringsorganisaties te voeren over hoe gaat dit nu dadelijk echt in de praktijk werken. Hoe zien jullie dat voor je. En om dan dus echt het goede gesprek te voeren over ook die uitvoering, over alle geautomatiseerde uitvoering.
Wolfgang: Mooi. Hee genoeg te doen. Voor de mensen die meer willen weten, die nog meer willen doen. Waar kunnen ze jouw proefschrift downloaden?
Mariette: Dat staat op de researchportal van de VU. Het was niet de UVA maar de VU waar ik gepromoveerd ben.
Wolfgang: Mijn excuses.
Mariette: Dat geeft niks. En een link, die kan ik hier moeilijk voorlezen, maar als je research.vu.nl intypt en daar de zoekwoorden “wendbaar wetgeven” dan komt hij wel oppoppen en voor de liefhebbers van het mooie ouderwetse papieren boek, die kunnen het eventueel ook nog bestellen via de site van Boom Juridische Uitgevers.
Wolfgang: Okee. Hee geweldig. Hiermee zijn we aan het eind gekomen van ons gesprek. Ik vond het hartstikke leuk, heel leerzaam. Hartelijk dank voor je uitleg Mariette. Er is dus het nodige te doen. Ik ben heel benieuwd hoe jij gaat varen de komende tijd en wat er van je ideeën terecht gaat komen en wellicht spreken we elkaar dan weer en dan bij de Vrije Universiteit en niet de Universiteit van Amsterdam zoals ik zei.
Mariette: Dankjewel, graag gedaan.
Wolfgang: Hartelijk dank.
En we luisterden net naar het gesprek met Mariette Lokin en dan gaan we nu door naar de column Wat zegt de wetenschap. Daarin kijkt Lidwien van de Wijngaert vanuit wetenschappelijk oogpunt naar inclusieve dienstverlening en vandaag gaat zij in haar column dus in op de vraag wat complexiteit nu eigenlijk is. En dat doet ze niet door een heel ingewikkeld verhaal te houden zoals ik deed aan het begin van deze podcast door het te hebben over intergerelateerde handelingen om bij de overheid iets voor elkaar te krijgen, nee zij houdt het gelukkig voor ons allemaal eenvoudig en zij gaat met complexiteit aan de slag door er een vraag bij te stellen, namelijk hoe complex is het repareren van een kapotte afzuigkap.
Lidwien: Wat is complexiteit? Alleen al het antwoord op die vraag is complex. Complexiteit is ingewikkeldheid. Complex is moeilijk. Mensen noemen dingen vooral vaak complex als het op het eerste gezicht eenvoudig lijkt, maar in de praktijk veel factoren een rol blijken te spelen. Zoveel factoren dat de werking van het geheel niet meer is te overzien. Eerst maar een voorbeeld dicht bij huis. Het begint met het lichtknopje van de afzuigkap dat het niet zo lekker doet. Een eenvoudig, overzichtelijk probleem. Op een goede zaterdagmorgen ga ik de uitdaging aan. Al snel blijkt dat de schroeven waarmee de afzuigkap vastzit, torkschroeven zijn. Zo’n schroevendraaier heb ik niet. In een oud setje boortjes vind ik na lang zoeken een geschikt bitje en na nog eens lang zoeken, vind ik ook een schroevendraaier waar zo’n bitje in kan. Als die afzuigkap eenmaal helemaal uit elkaar ligt, de schroefjes netjes gesorteerd naar type, blijkt dat er een plastic lipje van een onderdeeltje is afgebroken. Het onderdelenhuis op de hoek kijkt welwillend mee, maar is geen specialist op het gebied van afzuigkappen. In de winkel verderop kunnen ze op basis van het typenummer een catalogus en twee telefoontjes achterhalen over welk onderdeeltje het gaat. Ik vul een formulier in en wonder boven wonder kunnen ze het plastic flopdingetje bestellen en voor het luttele bedrag van dertien euro en 85 cent wordt het toegestuurd. Twee weken later arriveert het onderdeel, maar tegen die tijd hebben de drie bakjes met de drie verschillende soorten schroefjes zich volgens de wetten van de entropie verspreid over de verdiepingen van het huis en is ook elke herinnering aan de volgorde waarin een en ander weer in elkaar moet, compleet vervaagd. Complexiteit. Maar wat maakt nou dat zo’n relatief eenvoudig probleem, een kapot lichtknopje, zo’n complexe aangelegenheid wordt. Allereerst natuurlijk mijn volstrekte gebrek aan kennis over afzuigkappen. Ten tweede, en belangrijker voor dit verhaal, de vele aspecten die een rol blijken te spelen. Meer generiek kun je zeggen dat een systeem complex is als je het alleen kunt begrijpen als systeem en niet meer in termen van de afzonderlijke onderdelen. Werkt dat ook zo bij de dienstverlening door de overheid? Min of meer wel ja. Het lijkt een eenvoudige dienst. De aanvraag van een nieuw paspoort, het doorgeven van een verhuizing of het aanvragen van een studiebeurs. Hoe ingewikkeld kan het zijn. Maar net als met die afzuigkap, blijkt het probleem al snel complexer dan gedacht. Welke rechten en plichten zijn er? Hoe zit het met privacy? Hoe controleer je of een aanvraag rechtmatig is. Voldoet de aanvrager aan alle randvoorwaarden? Hoe bewaar je de integriteit van verschillende systemen en hoe ga je om met de uitzonderingen. En dan heb ik het nog niet eens over de aantallen. Eén lichtknopje van één afzuigkap is nog best te overzien, maar de overheid levert honderden diensten aan tientallen, honderden, duizenden en soms zelf miljoenen mensen, en voila, daar is de complexiteit in volle glorie. Een systeem dat niet meer op onderdelen te begrijpen is. Wat nu? In het gesprek dat Wolfgang Ebbers had met Mariette Lokin, stelde zij dat wetgevers en uitvoerders elkaar moeten opzoeken. Door elkaar via een taalmodel tegemoet te komen, kan de complexiteit van de wetgeving praktisch worden vormgegeven in een dienst. In deze community of practice van gebruikerscentraal, kijken we vanuit het gebruikersperspectief naar inclusieve dienstverlening. Naar aanleiding van de stelling van Mariette zouden wij complexiteit moeten begrijpen vanuit de relatie tussen dienstverleners en gebruikers, burgers en bedrijven. Hoe kijken dienstverleners en gebruikers naar het systeem van dienstverlening? Hoe is het verschillend en waar kunnen zij elkaar vinden? Aan de kant van de dienstverlener is de missie om wetgeving zo effectief, efficiënt, inclusief en eerlijk mogelijk aan te bieden. De complexiteit zit met name in het vinden van de juiste balans tussen die aspecten. Aan de kant van de gebruiker is het doel om met zo min mogelijk moeite aan de verplichtingen te voldoen en rechte te doen gelden. De complexiteit zit in het feit dat de diensten van de overheid niet de hoofdactiviteit van de gebruikers is. Meer noodzakelijk kwaad dat tussen de gebruiker en haar doel staat. Zo beschouwd kan een mismatch tussen dienstverleners en gebruikers gemakkelijk ontstaan. Maar net als Mariette geloof ik dat we met die complexiteit kunnen omgaan door de verschillende partijen dichter bij elkaar te brengen. Voor dienstverleners betekent het dat diensten moeten worden ontworpen met het gebruikersperspectief in gedachten. Andersom betekent het dat gebruikers respect moeten hebben voor het feit dat niet alles eenvoudig is of kan. Dus, afzuigkapmakers van Nederland, laat uw klanten niet langer worstelen met torkschroeven en afgebroken lipjes, maar kom ze tegemoet door meer toegankelijke kruiskopschroeven te gebruiken of nog beter, door zo’n lipje van metaal te maken zodat het niet afbreken kan. Dan doe ik mijn best om de stappen in uw gebruiksaanwijzing te volgen en de schroefjes netjes te bewaren. Door oog te hebben voor elkaars mogelijkheden en beperkingen, kan complexiteit het hoofd worden geboden.
Wolfgang: En hiermee komen we aan het einde van de tweede aflevering van de podcast van de Gebruiker Centraal over inclusieve dienstverlening. En vandaag hadden we het over complexiteit en daarover ging ik in gesprek met Mariette Lokin en zij stelt ondermeer dat wetgevers en uitvoerders elkaar moeten gaan opzoeken. Op die manier kunnen zij een hoop complexiteit voorkomen en Lidwien liet aan de hand van een kapot lichtknopje van de afzuigkap zien dat het systeem complex is als je het alleen kunt begrijpen als systeem en niet meer in de termen van afzonderlijke onderdelen. En heeft het dan ook iets te maken met de overheidsdienstverlening? Jazeker, zegt zij, want iets wat ogenschijnlijk hartstikke eenvoudig lijkt te zijn, kan toch achteraf gezien heel ingewikkeld in elkaar zitten. Bedankt voor het luisteren. De volgende keer ga ik in gesprek met Joris Leker, medeoprichter van Valsplat en sterk betrokken bij de coronamelder. En ik praat met hem over de verschillen tussen ontwerpen voor de private sector en ontwerpen voor de publieke sector. Volg Gebruiker Centraal en de ontwikkelingen over het toetsingskader via de website inclusiekader.gebruikercentraal.nl. Tot de volgende keer.