3 jaar ont­werpen bij een be­leidsdepartement in crisistijd

De coronacrisis ligt inmiddels al even achter ons. Maar je herinnert je vast nog wel hoe van de ene op de andere dag waren de straten leeg waren en de ziekenhuizen vol lagen. Wanneer het ‘normale leven’ terug zou keren was een raadsel. Bij de ministeries in Den Haag rees al gauw de vraag: hoe houd je regie en opereer je daadkrachtig en snel? Hoe neem je ook de behoeften van de samenleving mee in je (crisis)beleid? Kortom, welke lessen uit coronatijd nemen we mee naar de toekomst?

Daar had assistent professor Jasper van Kuijk van de TU Delft wel een idee bij. ‘Of het ministerie van Volksgezondheid nou wil of niet, het is gedurende de coronacrisis aan het ontwerpen’. Met die titel schreef hij in het begin van de crisis een column in de Volkskrant. Hij betoogde dat het juist in een crisis van belang is dat je, naast het bijeenbrengen van expertise en uitwisselen van inzichten, verschillende ideeën tegen elkaar afweegt, doorvraagt en (snel) oplossingen ontwikkelt.

Precies rond deze tijd werd binnen de Covid-19 directie bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn & Sport (VWS) de ontwerpende aanpak geïntroduceerd. Dit was op voorspraak van Tamas Erkelens. Binnen 6 maanden stond er een ontwerpteam dat meer dan 25 vraagstukken oppakte. Dat de ontwerpende aanpak kan leiden tot effectiever beleid en meer draagvlak werd al gauw duidelijk. Een hogere tevredenheid, eenduidiger beleid, en zelfs een stijging van de vaccinatiegraad. Een aanpak waarin de burger een centralere rol krijgt, levert veel op.

Nu is de coronacrisis achter ons. De coronadirecties van VWS zijn per 1 juni 2024 formeel opgeheven. Welke lessen nemen we mee van 3 jaar ontwerpen bij het departement? Zowel midden in (les 1 tot 3) als in de afwikkeling van (les 4 tot 6) de crisis. Wat levert het op als je de gebruiker centraal stelt?

Les 1: De samenleving wilt geholpen worden maar ook helpen, juist ook de experts

In mei 2020 kondigde minister Hugo de Jonge tijdens een persconferentie aan dat er een coronadashboard zou komen. Binnen een dag stond er – na heel veel belletjes – een gemotiveerd ontwerp- en een ontwikkelteam vanuit verschillende organisaties en disciplines voor de deuren van het ministerie in een leeg Den Haag. Op 1,5 meter afstand werd er een eerste dashboardprototype gemaakt en na samenwerking met het RIVM stond er 3 dagen later een eerste versie.

Toen deze ook door het kabinet goed werd gekeurd kon het dashboard live. 5 dagen na de eerste bijeenkomst zagen meer dan 400.000 Nederlanders het coronadashboard op het achtuurjournaal, allemaal omdat zoveel partijen wilden helpen. De motivatie van experts om aan de grootste maatschappelijke problemen te werken in crisistijd is er. Wanneer je jezelf als overheid organiseert om je hiervoor open te stellen, kan er veel werk verzet worden in korte doorlooptijden.

Les 2: Een wendbare overheid is empathisch en  leert van feedback

De grilligheid van de crisis leidde tot constant veranderende vragen vanuit de samenleving. Bijvoorbeeld: wanneer moet je nu wel of niet thuis blijven? Hoe werkt het als je huisgenoot corona heeft? Lange teksten werden vertaald naar een simpele beslisboom. Zo kwamen ontwikkelaars, ontwerpers en communicatieadviseurs er zelf ook vaak achter dat consistent en begrijpelijk beleid over alle corona gerelateerde thema’s heen heel complex was.

Op websites zoals quarantainecheck.nl hoefden bezoekers niet meer door veel tekst heen te scrollen, maar ze kregen direct een advies op maat. Ook de introductie van een knop “ik kom er niet uit” hielp. Hier konden bezoekers feedback achterlaten. Op basis van deze feedback werd het beleid, dan wel de website, verbeterd. Dat kon snel door de korte lijnen tussen communicatie, websiteontwikkelaars, ontwerpers en beleidsmakers. In coronatijd organiseerden deze mensen zich rondom de opgave en zaten ze minder vast in organisatorische hokjes.

Met name jongeren kregen, onder andere via sociale media, meer laagdrempelige informatie over actuele regels. De Quarantainecheck werd op het hoogtepunt door 1 miljoen bezoekers per week bezocht. Bezoekers van de website werden steeds meer tevreden en kritiek over onduidelijk beleid verminderde. Eenzelfde feedbackstructuur werd later op andere platforms rondom vaccinatie, testen en reizen toegepast.

Door continu feedback op te halen en aan te passen werd de tevredenheid hoger, voelden mensen zich meer gehoord en werd de maatschappij beter in staat gesteld het beleid te volgen.

Les 3: Ook wetten kun je ontwikkelen met een ontwerpende aanpak

Uit enquëtes van de RIVM Gedragsunit in februari 2021 bleek dat slechts 27% van de reizigers het quarantaine-advies opvolgde. Eind februari kondigde de minister aan dat hij een quarantaineplicht wilde invoeren. Reizigers die terugkeerden uit een hoog-risicogebied zouden worden gebeld om te controleren of ze wel in quarantaine zaten. Als dat niet het geval was, zouden ze een boete krijgen. Hiervoor moest in recordtijd wetgeving worden ontworpen: de quarantaineplicht. Een gewichtig besluit, want een verplichting vanuit de overheid grijpt in in het leven van mensen.

‘Hoe kunnen we een wet ontwerpen vanuit vertrouwen en minimaal gebruik van persoonsgegevens?’ Met die vraag ging het ontwerpteam aan de slag. In het programmateam Quarantaine werkten ontwikkelaars, ontwerpers, juristen en beleidsmakers samen met 1 doel: de naleving van quarantaine onder reizigers verbeteren. Opvallend was hoe constructief er werd samengewerkt, met name te danken aan programmamanagers die de kennis en vaardigheden van elke specialist als basis namen. 

Tijdens het opstellen van de wetgeving ging het ontwerpteam naar Schiphol om een prototype te testen. Dit leverde cruciale feedback op. De wetteksten werden aangepast en er werd meer ruimte gecreëerd in de wetgeving voor uitwerking. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met tussenstops? Ook werden alleen de gegevens die echt nodig waren verzameld. Beleid werd met prototypes getest voordat er een wet in de Staatscourant werd gezet. 1 juni 2021 ging de quarantainewet in.

Opvallend was de reactie vanuit de gecontroleerden. De eerste vraag van het belscript van handhavers en het nabelteam was: “Lukt het om de wet na te leven?” Zij deden dit met compassie voor mensen die zich niet aan de regels hielden, maar wel duidelijk over de norm. Verrassend genoeg bleek dat de meeste mensen het fijn vonden dat zij door de overheid werden gebeld. Ze voelden zich serieus genomen en bleken het vaak te waarderen dat iemand naar hen informeerde. Dankzij vaardige medewerkers van het nabelteam werd de overheid als persoonlijk ervaren.

Van een traject dat begon met ethische twijfels werd dit een project waar trots op teruggekeken kan worden. In de nieuwe wet publieke gezondheid is de quarantainewet opgenomen. Bij een volgend dreigend virus kan de quarantaineplicht dus weer worden ingezet.

Les 4: Onderzoek kent vele smaken en kan snel tot ontwerprichtingen en oplossingen leiden

Om een gedegen keuze te maken is het als beleidsmaker belangrijk om zoveel mogelijk informatie te verzamelen om de beste afweging te kunnen maken. De weg naar de grote onderzoeksinstituten is daarbij binnen elk departement bekend. Maar er zijn ook snellere opties. Bijvoorbeeld wanneer er tijdsdruk of simpelweg geen noodzaak voor een grote opzet is. Op het hoogtepunt van de pandemie is er door het ontwerpteam bijvoorbeeld gewerkt met flitspeilingen, steekproeven en data scrapings. En in de uitloop van de crisis is onder andere gebruik gemaakt van focusgroepen, straatinterviews, online vragenlijsten, en meer methodieken om in kaart te brengen waar behoeften liggen.

Een goed voorbeeld van de meerwaarde van dergelijk onderzoek was er bij de vaccinatiecampagne. Nadat de eerste vaccinatierondes achter de rug waren, bleef de vaccinatiegraad achter bij de gewenste en door experts nodig gedachte dekkingsgraad. Er werd onderzocht waarom mensen zich wel of niet hadden laten vaccineren. Interessant daarbij was de groep mensen die niet duidelijk voor of tegen vaccinatie waren. Door te luisteren werd ontdekt dat veel van hen, met name ook jongeren, het maken van een afspraak een ‘gedoe’ vonden. GGD-artsen bevestigden dat het aanbieden van een vaccinatie zonder afspraak een positief effect kon hebben.  

Al gauw werd een mogelijke oplossing ontworpen: prikkenzonderafspraak.nl. Op deze website werden alle GGD-locaties en prikbussen getoond waar je zonder afspraak naartoe kon gaan om een vaccinatie te halen. Een bijkomend voordeel was dat het ook inzicht gaf in de locaties waar dit nog niet mogelijk was. Nadat Hugo de Jonge de website tijdens de persconferentie had gelanceerd, kwamen er steeds meer locaties op de kaart. Van 30 naar meer dan 400 in 4 weken. 

Les 5: Leer met behulp van data waar behoefte aan is, en schaal op als iets werkt

Communicatie-experts werkten ondertussen aan het opzetten van een publiekscampagne. Veel mensen vragen zich af of overheidscampagnes zinvol zijn. Dat kon met een experiment onderzocht worden. De vaccinatiecampagne richtte zich op postcodegebieden waar potentieel veel mensen woonden die nog niet waren gevaccineerd maar hier ook niet sterk tegen waren. In een willekeurig gekozen 25 procent van deze gebieden zijn billboards opgehangen en mensen bewust gemaakt dat ze in de buurt konden laten vaccineren zonder afspraak. Het bleek dat er in deze gebieden significant meer werd gevaccineerd dan in gebieden waar deze mogelijkheid niet werd geboden. De campagne werd vervolgens uitgebreid naar de overige gebieden.

Uiteindelijk haalde meer dan 50% van de mensen zonder afspraak een boostervaccinatie toen deze mogelijkheid werd aangeboden. De strategie van de campagne, het verhogen van het gemak om je te laten vaccineren, bleek geslaagd.

Wanneer je de resultaten uit een kleiner onderzoek kan valideren, blijken snelle korte onderzoeken vaak voldoende om een nieuwe beleidsrichting vorm te geven of concrete oplossingen te ontwerpen.

Les 6: Maak gewenst gedrag achter beleid expliciet

Een gemene deler bij veel van de bovenstaande vraagstukken is dat gedrag een belangrijke rol speelt. Hoe zorg je ervoor dat mensen afstand houden, thuis blijven of bijvoorbeeld testen? Ook bij andere VWS-domeinen zit een grote gedragscomponent.

Er is gebleken dat het expliciet maken van het gewenste gedrag vanuit het beleid helpt om het beleid beter vorm te geven en te laten aansluiten bij de belevingswereld van de doelgroep. Het vooraf onderzoeken van huidig en gewenst gedrag en de factoren die daaraan bijdragen, sluit ook mooi aan bij het rijksbrede beleidskompas die een belangrijke rol voor gedragskennis aanmoedigt.

Samen met GGD en RIVM is een gedragsmatrix ontwikkeld om per coronathema (vaccinatie, testen, reizen, quarantaine) het gewenste gedrag in kaart te brengen. Deze matrix helpt beleidsmakers om na te denken over het gewenste gedrag achter het beleid. Dit voorkomt ‘doelgericht beleid doorduwen’ en beleid maken vanuit 1 maakbaarheidsvisie. Zo hielp de matrix bij het uitdenken van het gewenste gedrag binnen de vaccinatiestrategie door expliciet te maken wat het doel is. Is dat bijvoorbeeld dat zoveel mogelijk mensen zich laten vaccineren? Of dat mensen informatie tot zich nemen om zodoende eventuele drempels te verlagen en een weloverwogen keuze mogelijk te maken?

Een toekomstbestendige responsieve overheid

Het ontwerpen van beleid hoeft niet complex te zijn: onderzoek de uitdaging met degenen die het ervaren, betrek experts, ontwerp snel en klein oplossingen, en laat groeien wat werkt.

De lessen uit de coronacrisis bieden aanwijzingen over hoe ambtenaren beleid kunnen ontwerpen rondom een opgave. Dit zou moeten gebeuren in het hart van elk departement, vanaf het begin van het beleidsvormingsproces. De toepassing van een ontwerpende aanpak in en na de crisis heeft ons in ieder geval het geloof gegeven dat dit mogelijk is. Meer voorbeelden van succesvolle en minder succesvolle ontwerptrajecten zullen daarbij helpen. Een ontwerpende aanpak met behulp van data kan het vertrouwen in de overheid vergroten.

Kijk de webinars over dit onderwerp terug

En vind handige linkjes en tips op de pagina.

De ont­werpende over­heid: wat we hebben geleerd tijdens een crisis

Heb je het webinar ‘De ont­werpende over­heid: wat we hebben geleerd tijdens een crisis’ gemist? Of was je erbij, maar wil je graag bepaalde stukken terugkijken? Bekijk hier de opname, lees de samenvatting en vind handige linkjes.

De ont­werpende over­heid: wat we hebben geleerd na de coronacrisis

Heb je het webinar ‘De ont­werpende over­heid: wat we hebben geleerd na de coronacrisis’ gemist? Of was je erbij, maar wil je graag bepaalde stukken terugkijken? Bekijk hier de opname, lees de samenvatting en vind handige linkjes.